Questa voce è stata curata da Giorgio Albani

Scheda sintetica

Il potere disciplinare nel pubblico impiego rientra nell’area della gestione del rapporto di lavoro contrattualizzato, e dunque nell’area a matrice privatistica.
E’ un potere esercitato mediante atti negoziali e non provvedimenti amministrativi nei limiti disegnati dalla legge e dai contratti collettivi.
La disciplina legale è quella dell’art. 2106 del codice civile, in parte dell’art. 7 dello Statuto dei lavoratori, e degli artt. da 54 a 55 septies del D.Lgs. 165 del 2001.
La disciplina è integrata dai contratti collettivi di comparto che già nella prima tornata successiva al D.Lgs. 80/93 avevano ampiamente disciplinato la materia e sostanziali modifiche sono state apportate dalle tornate successive.
L’autonomia collettiva è stata notevolmente limitata dai recenti interventi legislativi che lasciano alla contrattazione la mera possibilità di interventi correttivi idonei ad inasprire il regime sanzionatorio.

Fonti normative

• artt. 2104, 2105 e 2106 codice civile
• Legge 20 maggio 1970 n. 300 (Statuto dei Lavoratori)
• D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (come riscritto dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150)
• Contrattazione collettiva di comparto

Cosa fare – Tempi

In caso di ricevimento da parte del datore di lavoro di contestazione disciplinare è necessario agire con la massima tempestività. Al fine di poter predisporre idonee giustificazioni (che possono essere rese accompagnati da un rappresentante sindacale o da un legale) sarà opportuno potere visionare la documentazione relativa al procedimento disciplinare o comunque utile per la predisposizione delle difese, e formulare allo scopo istanza di accesso agli atti.

A chi rivolgersi

• Ufficio vertenze sindacale
• Studio legale specializzato in diritto del lavoro

Documenti necessari

• Lettera di assunzione
• Lettera di contestazione disciplinare
• Eventuale documentazione relativa a precedenti contestazioni

Principi generali

L’art. 55, 2° comma del D.Lgs. 165/2001 (Responsabilità, infrazioni e sanzioni, procedure conciliative) afferma in primo luogo l’applicazione dell’art. 2106 c.c.
Il richiamo all’art. 2106 c.c. è fondamentale per la collocazione del potere disciplinare nella prospettiva della reazione del datore di lavoro all’inadempimento contrattuale del lavoratore (artt. 2104 e 2105 c.c.) e per l’affermazione del principio di proporzionalità fra infrazione e sanzione, da specificare a cura della contrattazione collettiva (c.d. codice disciplinare).
La novella del 2009 (D.Lgs. 150/2009) afferma che la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione del codice disciplinare recante l’indicazione delle sanzioni e delle infrazioni (determinate dai contratti collettivi) equivale a tutti gli effetti alla sua affissione all’ingresso della sede di lavoro.
Con la novella del 2009 la competenza della contrattazione collettiva riguarda ora solo la tipologia di infrazioni e sanzioni (codice disciplinare propriamente detto), in quanto i termini della procedura sono disciplinati dall’art. 55 bis del D.Lgs. 165/2001.

La competenza per i procedimenti disciplinari

La competenza per le infrazioni di minore gravità, per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni superiori al rimprovero verbale ed inferiori alla sospensione per più di dieci giorni spetta al responsabile della struttura, sa ha la qualifica dirigenziale.
Se la sanzione in astratto applicabile è più grave di quelle sopra indicate, ovvero il responsabile della struttura non possiede la qualifica dirigenziale, questi è tenuto a trasmettere gli atti entro 5 giorni dalla notizia del fatto all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari.
Infatti, ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, individua un ufficio (analogamente a quanto previsto dall’art. 12 bis del D.Lgs. 80 del 1998 per la gestione delle controversie di lavoro) competente per i procedimenti disciplinari (art. 55 bis, 4° comma D.Lgs. 165/2001).
Mentre per l’art. 12 bis sopra citato l’istituzione di appositi uffici per l’efficace gestione del contenzioso stragiudiziale e giudiziale di lavoro è solo eventuale, la previsione di cui all’art. 55 bis, 4° comma non ha solo carattere organizzativo, in quanto tale ufficio è l’organo che contesta l’addebito al dipendente, lo convoca per il contraddittorio a sua difesa, istruisce il procedimento disciplinare ed applica l’eventuale sanzione.
La sanzione adottata in assenza dell’ufficio ovvero in violazione della competenze sopra definite è da ritenersi nulla o illegittima (cfr. Corte Cass. 5.2.2004 n. 2168).

Termini della procedura

Ogni provvedimento disciplinare, ad eccezione del rimprovero verbale, deve essere adottato previa tempestiva contestazione scritta dell’addebito al dipendente.
L’art. 55 bis, 5° comma indica le forme con le quali devono avvenire tutte le comunicazioni al dipendente nell’ambito del procedimento disciplinare prevedendosi tra le forme di comunicazione anche la posta elettronica certificata.
L’espressa previsione dell’obbligo di tempestività riprende e conferma una regola del settore privatistico di fonte, per lo più, giurisprudenziale.
Secondo questa costruzione giurisprudenziale il datore di lavoro deve contestare l’addebito al proprio dipendente in tempi brevi in relazione alla conoscenza che ha avuto dei fatti e alla complessità degli accertamenti da compiere.
A questo proposito il D.Lgs. 150/2009 stabilisce che nel caso di procedimento disciplinare di competenza del responsabile con qualifica dirigenziale l’addebito deve essere contestato senza indugio e comunque non oltre venti giorni e che con la medesima comunicazione il dipendente viene convocato per contraddittorio a sua difesa con un preavviso di almeno dieci giorni.
Qualora la competenza spetti all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari il termine di venti giorni decorre dalla data di ricezione degli atti da parte del responsabile della struttura.
In ogni caso il procedimento deve concludersi entro 60 giorni dalla contestazione dell’addebito.
Se la sanzione astrattamente applicabile è più grave della sospensione inferiore a dieci giorni, i termini ora menzionati vengono raddoppiati.

La legge prevede espressamente che la violazione dei termini comporta, per l’amministrazione, la decadenza dall’azione disciplinare ovvero, per il dipendente, dall’esercizio del diritto di difesa (art. 55 bis, 2° e 4° comma).
Ancorché né la legge né i contratti collettivi lo specifichino andrà comunque rispettato il principio di specificità della contestazione.
A differenza del settore privato l’Amministrazione ha l’obbligo di convocare il dipendente il quale non è ovviamente tenuto a rispondere alla convocazione. Il lavoratore può inoltre inviare una memoria scritta. Inoltre, sempre a differenza del settore privato (ove le giustificazioni possono essere rese solo con l’assistenza del sindacato), il dipendente può delegare un procuratore, anche un avvocato, la cui presenza pertanto non può essere negata dal datore di lavoro pubblico a pena di inefficacia del procedimento disciplinare e della sanzione irrogata.
La motivata istanza (per grave ed oggettivo impedimento) di rinvio del termine per l’esercizio della difesa comporta, se il differimento è superiore a dieci giorni, la proroga in misura corrispondente, del termine per la conclusione del procedimento.
Il dipendente ha diritto di accesso agli atti istruttori del procedimento (art. 55 bis, 5° comma). L’amministrazione può acquisire da altre amministrazioni pubbliche informazioni o documenti rilevanti per la definizione del procedimento senza che ciò determini, però, un differimento dei termini complessivi o una sospensione dell’istruttoria (art. 55 bis, 6° comma).

Il rifiuto a collaborare, senza giustificato motivo, all’istruttoria da parte di un dipendente o di un dirigente della stessa o di altre Amministrazioni o la resa di dichiarazioni false o reticenti, è sanzionabile da parte dell’Amministrazione di appartenenza con la sospensione dal servizio e dalla retribuzione fino ad un massimo di 15 giorni (art. 55 bis, 7° comma).
Il trasferimento ad altra Amministrazione non comporta in alcun modo l’estinzione della procedura disciplinare. L’eventuale sanzione irrogata sarà applicata dal nuovo datore di lavoro (art. 55 bis, 8° comma).

Le dimissioni del lavoratore – qualora sia prevista la sanzione del licenziamento o sia stata disposta la sospensione cautelare dal servizio – non incidono sulla procedura che deve comunque giungere al termine (art. 55 bis, 9° comma).

Le sanzioni applicabili: il licenziamento disciplinare

Le sanzioni previste dai codici sono:

• rimprovero verbale
• rimprovero scritto
• multa fino a 4 ore
• sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 10 gg.
• sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 gg. fino ad un massimo di sei mesi
• licenziamento con preavviso
• licenziamento senza preavviso

La sanzione della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni fino ad un massimo di sei mesi è stata introdotta con la tornata contrattuale 2002-2005. L’adozione di tale sanzione comporta la privazione della retribuzione fino al decimo giorno e la corresponsione di un’indennità pari al 50% della retribuzione (oltre agli assegni familiari) dall’undicesimo giorno in poi. La misura incide, inoltre, sull’anzianità di servizio, dalla quale andrà scomputato il periodo trascorso in sospensione.

Una caratteristica del tutto peculiare dei codici per il lavoro pubblico è la previsione di alcuni criteri generali per l’applicazione dei principi di gradualità e proporzionalità delle sanzioni rispetto alle infrazioni.
In particolare, si dovrà guardare:

• alla intenzionalità del comportamento, alla rilevanza della violazione di norme o disposizioni;
• al grado di disservizio o di pericolo provocato dalla negligenza, imprudenza o imperizia dimostrate, tenuto conto anche della prevedibilità dell’evento;
• all’eventuale sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti;
• alle responsabilità derivanti dalla posizione di lavoro occupata dal dipendente;
• al concorso nella mancanza di più lavoratori in accordo tra di loro;
• al comportamento complessivo del lavoratore, con particolare riguardo ai precedenti disciplinari, nell’ambito del biennio previsto dalla legge;
• al comportamento verso gli utenti.

Egualmente peculiare è la previsione di una regola per il concorso di più infrazioni con applicazione della sola sanzione prevista per la mancanza più grave.

Con i codici disciplinari ha fatto ufficiale ed effettivo ingresso nella regolamentazione del lavoro pubblico il licenziamento disciplinare, con preavviso e senza preavviso.
Per quanto riguarda il licenziamento l’art. 55 quater del D.Lgs. 165/2001 stabilisce che ferma la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per giustificato motivo e salve ulteriori ipotesi previste dal contratto collettivo, si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento in ipotesi pre(determinate):

• la falsa attestazione della presenza in servizio
• l’assenza ingiustificata per periodi superiori a tre giorni
• l’ingiustificato rifiuto ad un trasferimento interno disposto per motivate esigenze di servizio
• le dichiarazioni false o le false attestazioni per ottenere assunzioni o progressioni di carriera
• le reiterate condotte aggressive, moleste ed offensive
• la condanna penale definitiva per reati per i quali è prevista l’interdizione dai pubblici uffici
• il prolungato (riferibile ad un arco temporale non inferiore al biennio) insufficiente rendimento.

Secondo quanto previsto dall’art. 51, 2° comma del D.Lgs. 165/2001, lo Statuto dei Lavoratori, e dunque anche l’art. 18 (ordine di reintegrazione in caso di licenziamento nullo o illegittimo) si applica a tutte le pubbliche amministrazioni indipendentemente dal numero dei lavoratori occupati.

L’impugnazione delle sanzioni

Sul piano applicativo è stata lasciata al dipendente la scelta, quando intende impugnare una sanzione, di adire direttamente il giudice oppure ricorrere ad una procedura conciliativa non obbligatoria – fuori dai casi per i quali è previsto il licenziamento – da disciplinarsi mediante la contrattazione collettiva la quale non può, però, istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari (art. 55).
In questo caso la procedura deve esaurirsi entro un termine non superiore a 30 giorni dalla contestazione dell’addebito e comunque prima dell’irrogazione della sanzione.
La sanzione concordemente determinata all’esito di tali procedure non può essere di specie diversa da quella prevista per l’infrazione per cui si procede e non è soggetta ad impugnazione.

Il codice di comportamento (art. 54 del D.Lgs. 165/2001)

Il D.Lgs. correttivo 546/93 ha introdotto nel Decreto 29/93 l’art. 58 bis relativo al codice di comportamento, norma a sua volta modificata dal D.Lgs. 80/1998 (ora art. 54 del D.Lgs. 165/2001).
La norma al primo comma prevede che sia emanato un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, anche in relazione alle necessarie misure organizzative da adottare al fine di assicurare la qualità dei servizi che le stesse amministrazioni rendono ai cittadini.
Il codice, in forza del secondo comma, è pubblicato nella GU “e consegnato al dipendente all’atto dell’assunzione”.
Il codice è stato emanato con D.M. 31 marzo 1994, e contiene una serie di principi relativi al comportamento del dipendente, ai rapporti con gli utenti, alla riservatezza, al divieto di accettazione di regali, all’adesione ad associazioni, agli obblighi di astensione, e via dicendo.
Per quanto alcune di tali materie siano trattate anche dai codici disciplinari dei contratti collettivi, le previsioni del codice di comportamento sono in qualche caso molto più dettagliate.
L’art. 58 bis prevede che specifici codici di comportamento debbano poi essere adottati da ogni singola amministrazione pubblica.
In tutti i contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997 il codice di comportamento è stato solo allegato al testo contrattuale anche se numerose parti, come precisavo, sono state riprodotte nei codici disciplinari previsti dai diversi contratti collettivi.
Le organizzazioni sindacali si sono infatti opposte ad un mero ed integrale recepimento del contenuto del codice di comportamento all’interno di quello disciplinare non volendo accettare alcuna disposizione sul rapporto di lavoro che non fosse stata oggetto di negoziazione.
L’art. 1 del DM del 1994 dispone che “I princìpi e i contenuti del presente codice costituiscono specificazioni esemplificative degli obblighi di diligenza, lealtà, imparzialità che qualificano il corretto adempimento della prestazione lavorativa. I dipendenti pubblici (…) si impegnano ad osservarlo all’atto dell’assunzione in servizio”.
Il quarto comma aggiunge che “Gli uffici delle singole amministrazioni, che hanno competenza in materia di affari generali e personale, vigilano sulla corretta applicazione del codice e prestano consulenza ai dipendenti sui casi concreti.”
Infine, il 5° comma prevede che “Il dirigente dell’ufficio è responsabile dell’osservanza delle norme del codice”.

Come si vede, vi è una certa ambiguità e incertezza sulla natura di tali disposizioni, e conseguentemente sulla loro eventuale natura disciplinare.
I dati normativi più recenti aiutano forse a scioglierla. Infatti, la legge delega 59/97 invita il governo, nell’esercizio della delega, a prevedere la definizione del codice “e le modalità di raccordo con la disciplina contrattuale delle sanzioni disciplinari”.
E infatti, l’attuale 3° comma dell’art. 58 bis dispone che le PPAA formulano all’ARAN indirizzi “affinché il codice venga recepito nei contratti, in allegato, e perché i suoi princìpi vengano coordinati con le previsioni contrattuali in materia di responsabilità disciplinare”.
In questo quadro, appare del tutto condivisibile la posizione di chi ritiene che il codice assuma rilievo come una sorta di regolamento di impresa, come integrazione delle direttive di cui all’art. 2104 cod. civ., ma possa assumere diretto rilievo disciplinare soltanto attraverso i contratti collettivi. Pertanto, le disposizioni che non siano recepite in sede di contrattazione non potranno avere diretto rilievo disciplinare.
Oltretutto, al diretto rilievo disciplinare osta il richiamo dell’art. 59 all’art. 7 1° comma, e dunque l’operare dell’obbligo di affissione del codice come condizione di validità della sanzione, condizione di pubblicità che non è assolta per i codici di comportamento (e, secondo la giurisprudenza consolidata, non è sostituibile dalla semplice consegna).

Quanto si è detto per i codici di comportamento dovrebbe valere anche per la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27.1.94 sui principi sull’erogazione dei servizi pubblici, la quale all’art. 3 del Par. III dispone che “Per i servizi erogati da pubbliche amministrazioni, l’inosservanza dei princìpi della presente direttiva è valutata ai fini dell’applicazione delle sanzioni amministrative e disciplinari (…)”.
Disposizione che non pare poter conferire ai contenuto della stessa direttiva effettivo valore disciplinare se non mediante attuazione da parte dei contratti collettivi dei settori interessati.

Rapporti fra procedimento disciplinare e procedimento penale

Con l’art. 55 ter del D.Lgs. 165/2001 (introdotto dall’art. 69 del D.Lgs. 150/2009) vengono affrontate le questioni relative ai rapporti fra procedimento disciplinare che prosegue – salvo diversa determinazione dell’ufficio competente per i procedimenti disciplinari – anche in pendenza di procedimento penale.
La norma contiene una esposizione minuziosa di come si deve comportare l’amministrazione di fronte alle diverse ipotesi.
Se il procedimento disciplinare non sospeso si era concluso con una sanzione ed il successivo procedimento penale con l’assoluzione per non sussistenza del fatto o perché non costituisce illecito penale o perché il lavoratore non lo ha commesso, su istanza della parte interessata da proporsi entro 6 mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, il procedimento disciplinare deve essere riaperto e lo stesso può concludersi con la conferma o modifica della sanzione.

Se il procedimento disciplinare si era concluso con l’archiviazione ed il procedimento penale con una sentenza irrevocabile di condanna, l’amministrazione è tenuta a riaprire la procedura disciplinare. L’obbligo è dovuto per effetto della comunicazione da parte della Cancelleria del Tribunale all’amministrazione ex art. 70 D. Lgs. 150/2009.
La riapertura del procedimento disciplinare si avrà altresì nel caso in cui il procedimento penale si è concluso con una condanna ed il fatto addebitato comporta l’applicazione della sanzione disciplinare del licenziamento mentre al termine del procedimento disciplinare era stata adottata una sanzione diversa.
In tutti i casi il procedimento disciplinare è ripreso o riaperto entro 60 giorni dalla comunicazione della sentenza all’Amministrazione ovvero dalla presentazione dell’istanza di riapertura da parte del lavoratore di cui si è detto. Il procedimento – che deve concludersi entro 180 giorni – segue le regole di cui all’art. 55 bis.

False attestazioni o certificazioni

Fra le altre norme introdotte nel D.Lgs. 165/2001 dalla novella del 2009 – comunque attinenti alla materia disciplinare nel pubblico impiego – va menzionato, anche per le serie conseguenze previste, quanto stabilito dall’art. 55 quinquies.
La norma prevede che la falsa attestazione della presenza in servizio mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento delle presenze o con altre modalità fraudolente, o la produzione di certificazione medica falsa o attestante uno stato di malattia falso, comporta:

• responsabilità disciplinare
• responsabilità penale: reclusione da 1 a 5 anni e multa da € 400 ad € 1600
• il ristoro del danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto nel periodo per il quale sia stata accertata la mancata prestazione, e del danno all’immagine subiti dall’amministrazione.

Alla medesima pena è soggetto il medico e chiunque altro concorre nella commissione del delitto. La sentenza definitiva di condanna o di applicazione della pena per il predetto delitto comporta per il medico la sanzione della radiazione dall’albo nonché, se dipendente, il licenziamento per giusta causa e, se convenzionato con il servizio sanitario nazionale, la sua decadenza dalla convenzione.
Tali conseguenze si avranno altresì nel caso in cui, in relazione all’assenza dal servizio del pubblico dipendente, il medico abbia rilasciato attestazioni di “dati clinici non direttamente constatati né oggettivamente documentati”.

Responsabilità disciplinare per condotte pregiudizievoli per l’amministrazione

L’art. 55 sexies del D.Lgs. 165/2001 (anch’esso inserito dal D.Lgs. 150/2009) introduce una ulteriore specifica ipotesi di infrazione disciplinare, stabilendo che i fatti pregiudizievoli posti in essere dal dipendente (la norma parla di violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa stabiliti da norme legislative o regolamentari, ovvero contenute nel contratto collettivo o individuale, ovvero in atti e provvedimenti dell’amministrazione, ovvero nei codici di comportamento) che abbiano comportato la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno, determinano l’applicazione – ove già non ricorrano i presupposti per l’applicazione di altra diversa sanzione disciplinare – della sospensione da 3 giorni a 3 mesi in proporzione all’entità del risarcimento.

La norma (art. 55 sexies, 2° comma) prevede poi la diversa ipotesi del danno grave cagionato al regolare funzionamento dell’ufficio in conseguenza di accertate inefficienza o incompetenza professionale sulla base dei criteri valutativi previsti da disposizioni legislative e contrattuali.
All’esito del procedimento disciplinare il dipendente “è” collocato in disponibilità (con le procedure di gestione di cui agli artt. 33 e 34 D.Lgs. 165/2001) ed il provvedimento disciplinare (il collocamento in disponibilità) che definisce il giudizio stabilisce mansioni e qualifica per le quali può avvenire l’eventuale ricollocamento.
Parrebbe, ma la norma di legge non lo chiarisce, anche in violazione dell’art. 2103 c.c.

Il 3° comma dell’art. 55 sexies riguarda il dirigente che abbia omesso o ritardato senza giustificato motivo atti del procedimento disciplinare o ancora abbia valutato irragionevolmente o in maniera manifestamente infondata l’insussistenza dell’illecito disciplinare, stabilendo la sanzione della sospensione dal servizio e dalla retribuzione per un massimo di tre mesi nonché la mancata attribuzione della retribuzione di risultato per un importo pari a quello spettante per il doppio della durata della sospensione.
Nel caso in cui il medesimo comportamento sia stato posto in essere da titolari di ufficio non aventi qualifica dirigenziale la sanzione è limitata alla retribuzione per il periodo di sospensione.

Casistica di decisioni della Magistratura in tema di provvedimento disciplinare nel pubblico impiego

Per le decisioni della Magistratura su questo argomento, si veda lo specifico paragrafo contenuto nella voce Procedimento disciplinare