Scheda sintetica

La Commissione di garanzia nasce con la Legge 12 giugno 1990 n. 146 (poi integrata dalla Legge 11 aprile 2000 n. 83, che prevede, per quanto qui interessa, anche l’accrescimento dei poteri della Commissione), che è la prima in Italia a disciplinare, in via generale, l’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, in attuazione della previsione di cui all’art. 40 della Costituzione.
Lo scopo della legge (art. 1, primo comma) è quello di contemperare l’esercizio del diritto di sciopero con i diritti della persona costituzionalmente garantiti – alla vita, alla salute, alla libertà e alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione e alla libertà di comunicazione -, nell’ambito dei servizi pubblici (anche gestiti da privati) definiti essenziali, in quanto volti ad assicurare il godimento di tali diritti della persona.
Il contemperamento è perseguito attraverso una disciplina che prevede la necessaria adozione di alcune misure – la cui specificazione è in larga parte affidata alla contrattazione collettiva o a codici di autoregolamentazione per ciò che concerne l’astensione collettiva di professionisti, lavoratori autonomi e piccoli imprenditori -, consistenti:

1. nell’obbligo di un congruo preavviso dello sciopero (non inferiore a dieci giorni: art. 2, quinto comma), con la necessaria indicazione preventiva della durata, delle modalità e delle ragioni delle singole astensioni dal lavoro;
2. dal rispetto di misure dirette a consentire l’erogazione durante lo sciopero di prestazioni ritenute indispensabili da parte dei gestori dei servizi pubblici essenziali;
3. dall’obbligo per i contratti collettivi di predisporre procedure obbligatorie di raffreddamento e di conciliazione delle controversie di lavoro, da espletare prima della proclamazione dello sciopero.

In tale articolato quadro disciplinare, è affidato alla Commissione di garanzia dell’osservanza della legge sostanzialmente il compito promuovere e di valutare l’idoneità delle misure volte ad assicurare il contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero col godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti – avendo per ciò attribuiti poteri anche di temporanea sostituzione alle parti collettive nella definizione di tali misure – nonché di valutare il comportamento dei soggetti in conflitto alla stregua delle regole stabilite, deliberando, in caso di accertata inosservanza, sanzioni nei confronti dei lavoratori, dei soggetti che proclamano lo sciopero o l’astensione collettiva nonché dei dirigenti delle amministrazioni pubbliche e dei legali rappresentanti degli enti o imprese erogatrici del servizio.

Fonti normative

• Legge 12 giugno 1990 n. 146
• Legge 15 maggio 1997 n. 127, art. 17, comma 12°
• Legge 11 aprile 2000 n. 83

Composizione e struttura della Commissione

La Commissione di garanzia dell’attuazione della legge (così definita dall’art. 12 della legge) è una autorità amministrativa indipendente di derivazione parlamentare.
Essa si compone infatti di nove membri, nominati per un triennio (e confermabili una sola volta) con decreto del Presidente della Repubblica su designazione dei presidenti della Camera e del Senato, i quali vengono scelti tra esperti in materia di diritto costituzionale, di diritto del lavoro e di relazioni industriali e che, una volta nominati, eleggono tra di loro il presidente.
Della Commissione non possono comunque far parte persone che rivestano cariche pubbliche elettive o in partiti politici, sindacati o associazioni di datori di lavoro o che comunque abbiano rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con tali organismi o con amministrazioni o imprese di erogazione di servizi pubblici.
La Commissione si avvale di personale dipendente da amministrazioni pubbliche in posizione di comando o di fuori ruolo nonché della consulenza di esperti di organizzazione di servizi pubblici essenziali o di tutela degli utenti, stabilisce le modalità del proprio funzionamento e gestisce autonomamente le spese relative a quest’ultimo, nei limiti di uno stanziamento istituito a tale scopo nel bilancio dello Stato.
Essa svolge l’attività demandatagli dalla legge in piena autonomia, non dovendo rispondere del proprio operato ad alcuna autorità politica e i suoi componenti sono inamovibili nel corso del mandato loro attribuito.

La funzione di garanzia

La legge – art. 2 – affida alla contrattazione collettiva tra enti erogatori del servizio e OO.SS. (o ai codici di autoregolamentazione per ciò che riguarda i lavoratori autonomi, i professionisti e i piccoli imprenditori) la specificazione delle prestazioni indispensabili che devono essere assicurate in caso di sciopero nell’ambito dei servizi pubblici essenziali, con le modalità e le procedure di relativa erogazione nonché l’indicazione delle modalità per la individuazione dei soggetti interessati che dovranno eventualmente effettuare le proprie prestazioni durante lo sciopero per assicurare le prestazioni ritenute indispensabili.
Inoltre la medesima contrattazione deve per legge prevedere, oltre a procedure preventive di raffreddamento e di conciliazione del conflitto, intervalli minimi da osservare tra l’effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo, quando ciò sia necessario per evitare la concomitanza di scioperi proclamati da sindacati diversi ma incidenti sul medesimo servizio finale o sullo stesso bacino di utenza.
Negli ambiti così sinteticamente descritti, la Commissione di garanzia interviene (anche di propria iniziativa e sentite le organizzazioni dei consumatori e degli utenti di cui alla legge 30 luglio 1998 n. 281 interessate) quando verifichi la mancata adozione o valuti la non compatibilità di tale regolamentazione collettiva (o autoregolamentazione) rispetto alle finalità indicate dalla legge, anche adottando provvisoriamente una disciplina idonea, con le procedure di cui all’art. 13, comma 1°, lett. a) della legge (come sostituito dall’art. 10 della Legge n. 83 del 2000) e fino a che non intervenga un accordo o una regolamentazione autonoma adeguati.
Una tale adozione è preceduta dalla formulazione di una proposta – relativa alle prestazioni, procedure e misure da considerare indispensabili – rivolta alle parti collettive o agli organismi preposti alla regolamentazione autonoma dell’esercizio dell’astensione collettiva dei lavoratori autonomi, dei professionisti e dei piccoli imprenditori e segue alla mancata pronuncia dei destinatari su quest’ultima e al fallimento di un ulteriore tentativo per favorire un accordo tra le parti.
Nell’elaborazione della disciplina provvisoria, la Commissione deve tenere conto delle regolamentazioni vigenti in settori analoghi o similari nonché nel medesimo settore ad opera delle OO.SS. comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, evitando di individuare prestazioni indispensabili eccedenti la metà di quelle normali e di garantire prestazioni lavorative richieste a più di un terzo del personale utilizzato di norma.
In caso di conflitti sindacali di particolare rilievo nazionale, la Commissione può invitare i soggetti che hanno proclamato lo sciopero a differirne la data di attuazione per il tempo necessario a consentire un tentativo di mediazione ulteriore rispetto a quelli già svolti.
Analogo invito la Commissione può rivolgere in caso di concomitanza di interruzioni di servizi pubblici alternativi che interessino il medesimo bacino di utenza, rivolgendolo al soggetto la cui proclamazione dello sciopero sia stata comunicata successivamente in ordine di tempo.
In caso di sciopero indetto in violazione delle regole, la Commissione invita i soggetti che lo hanno proclamato a riformulare la proclamazione nel rispetto della legge nonché degli accordi e della regolamentazione autonoma ovvero di quella provvisoriamente emanata in via sostitutiva.
La Commissione segnala inoltre all’autorità competente ai sensi dell’art. 8 della legge le situazioni nelle quali dallo sciopero o astensione collettiva può derivare un imminente e fondato pericolo di pregiudizio ai diritti della persona costituzionalmente garantiti, proponendo altresì le misure eventualmente da adottare da parte di tale autorità per scongiurare il pericolo denunciato, tra le quali la norma di legge citata annovera il differimento della astensione collettiva ad altra data, la riduzione della sua durata ovvero la prescrizione di determinate misure da osservare durante l’astensione, rivolta ai soggetti che hanno proclamato l’astensione, ai lavoratori aderenti e alle ed enti erogatori del servizio.
Va ricordato, tra i compiti più rilevanti attribuiti alla Commissione, quello di esprimere, su richiesta congiunta delle parti o di propria iniziativa, il proprio giudizio sulla interpretazione e sull’applicazione degli accordi e dei codici di autoregolamentazione citati, emanando eventualmente, su richiesta congiunta delle parti, un lodo sul merito della controversia interpretativa o applicativa al riguardo insorta e sottoposta alla sua cognizione.
Infine, l’art. 14 della legge prevede la possibilità della Commissione, di propria iniziativa o su richiesta di una delle organizzazioni sindacali partecipe alle trattative per la stipula di un accordo nella materia o dei lavoratori dipendenti dell’ente erogatore del servizio, di indire una consultazione tra consultazione dei lavoratori interessati su specifiche clausole concernenti l’individuazione e le modalità di effettuazione delle prestazioni indispensabili, sulle quali si sia manifestato un dissenso tra le OO.SS.
Tale consultazione si svolge poi con le modalità stabilite dal medesimo art. 14 della legge.

La funzione sanzionatoria

La Commissione vigila inoltre sull’esatta osservanza della disciplina legale e contrattuale relativa all’esercizio dello sciopero nei pubblici servizi essenziali da parte di tutti i soggetti interessati, esperendo indagini, assumendo informazioni e pareri professionali specifici, convocando le parti, valutando il comportamento dei soggetti coinvolti nell’osservanza della legge, invitando quelli inadempienti a desistere dal loro comportamento e deliberando infine le sanzioni applicabili in caso di inosservanza, in ordine alle quali indica altresì il termine entro cui la sua decisione deve essere eseguita.
Sotto quest’ultimo aspetto, vengono in rilievo anzitutto:

A) le possibili sanzioni nei confronti dei lavoratori i quali non si attengano all’osservanza degli obblighi di prestazione con le modalità e le procedure di erogazione stabilite e delle altre misure previste.
In questo caso, la Commissione delibera l’applicazione, che dovrà essere effettuata obbligatoriamente dai dirigenti della Amministrazioni o dai legali rappresentanti delle imprese o enti datori di lavoro (art. 4, comma 4-sexies), di sanzioni disciplinari proporzionate alla gravità dell’infrazione, con esclusione del licenziamento e comunque di sanzioni che comportino mutamenti definitivi del rapporto (art. 4, primo comma).

B) Nei confronti delle organizzazioni dei lavoratori che proclamano o aderiscono a uno sciopero in violazione delle regole stabilite (preavviso, erogazione delle prestazioni indispensabili, etc.) è possibile la sanzione della sospensione temporanea dei permessi sindacali retribuiti e/o dei contributi sindacali trattenuti dalla retribuzione per la durata della astensione e comunque per un ammontare economico complessivo non superiore a determinate misure, rapportate all’entità della violazione, alla consistenza associativa, all’eventuale recidiva nonché alla gravità degli effetti dello sciopero sul servizio pubblico.
Altra sanzione possibile è quella della temporanea sospensione dalle trattative (per due mesi).
Le sanzioni in parola, come quelle di cui alla successiva lett. c) relative alle violazioni commesse dalle associazioni e dagli organismi rappresentativi dei lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori, vengono deliberate nell’ambito di un procedimento, attivato d’ufficio o su richiesta delle parti interessate o delle associazioni rappresentative degli utenti di cui alla legge 30 luglio 1998 n. 281 o delle autorità nazionali o locali che vi abbiano interesse e in cui è assicurato il contraddittorio (art. 4, comma 4-quater della legge), nel senso che l’apertura del relativo procedimento viene comunicata alle parti, che possono entro trenta giorni presentare osservazioni e chiedere di essere sentite.
La legge specifica che i contributi sindacali trattenuti sulla retribuzione e la cui erogazione al sindacato è sospesa sono devoluti all’INPS.
Nel caso in cui i sindacati inadempienti non partecipino alle trattative, non fruiscano di permessi retribuiti e non percepiscano contributi sindacali mediante ritenuta sulla retribuzione, è prevista in alternativa l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria.

C) I dirigenti delle amministrazioni pubbliche e i legali rappresentanti delle imprese e enti che erogano i servizi pubblici essenziali che non garantiscano le prestazioni indispensabili e comunque non osservino gli obblighi derivanti dalla regolamentazione dello sciopero o infine non forniscano correttamente agli utenti del servizio le informazioni prescritte in ordine ai modi e i tempi di erogazione del servizio nel corso dello sciopero sono soggetti ad una sanzione amministrativa pecuniaria da € 2582,00 ad € 25.822,00.
Alle medesime sanzioni sono soggette le associazioni e gli organismi rappresentativi dei lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori, in solido con i singoli lavoratori rappresentati aderenti all’astensione, in caso di violazione dei codici di autoregolamentazione o di regolamentazione da parte della Commissione.
Le sanzioni in parola vengono applicate con ordinanza-ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro – Sezione ispettorato.

D) Ulteriori sanzioni sono altresì previste a carico dei dirigenti delle amministrazioni e dei legali rappresentanti degli enti erogatori del servizio in caso di ritardo nell’applicazione delle sanzioni deliberate dalla Commissione contro i lavoratori o contro i sindacati.

Azioni giudiziarie contro le delibere della Commissione

Ai sensi dell’art. 20-bis della legge, contro le deliberazioni della Commissione di garanzia in materia di sanzioni è ammesso ricorso al giudice del lavoro.
Quanto agli altri provvedimenti, trattandosi per lo più di pareri, proposte, inviti, convocazioni, diffide, etc., non dovrebbe porsi un problema di autonoma impugnazione delle relative delibere, costituenti semmai atti preliminari rispetto a misure definitive oggetto di possibile impugnazione (vedi, ad es. l’art. 10 con riguardo alle ordinanze di cui all’art. 8 della legge adottate dall’autorità politica competente).
Più complicato appare l’argomento della impugnabilità della delibera con la quale la Commissione, in assenza o in caso di ritenuta inidoneità della regolamentazione collettiva (o della autoregolamentazione per i lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori), detta la disciplina provvisoria relativa alle prestazioni indispensabili e alle altre misure indicate, trattandosi di provvedimento che, seppur provvisoriamente, incide su diritti del sindacato, degli organismi preposti alla autoregolamentazione nonché sul diritto dei lavoratori, dipendenti o autonomi, dei professionisti e dei piccoli imprenditori in astensione collettiva.
In proposito sembra di poter ritenere, in coerenza con la presenza nell’art. 13 della legge di una disciplina, anche procedimentale, dell’esercizio di questo potere, che sia possibile un controllo giurisdizionale da parte del T.A.R., su ricorso del sindacato, dell’organismo professionale o dell’amministrazione erogatrice del servizio.

La giurisprudenza

Scarsissima è la giurisprudenza della Corte di cassazione in materia di funzioni e poteri della Commissione di garanzia, per lo più formatasi con riguardo alla disciplina precedente la riforma della Legge n. 83 del 2000.
Di essa può ricordarsi la recente Cass. sez. lav. 21/4/2009 n. 9461, pres. Lamorgese, est. Curzio, secondo cui l’ordinanza ingiunzione emessa dalla direzione provinciale del lavoro ai sensi dell’art. 4, comma 4° della Legge n. 146/90, in applicazione della delibera adottata dalla Commissione nei confronti di una assemblea di avvocati che aveva proclamato una astensione collettiva dalle udienza senza rispettare l’obbligo di preavviso, non deve essere necessariamente notificata a tutti gli avvocati aderenti all’astensione, essendo sufficiente la notifica al solo presidente dell’assemblea.
Altre sentenze (Cass. 15/3/2001 n. 3785, pres. Santojanni, est. Balletti e Cass. 20/3/1999 n. 2625, pres. Genghini, rel. Dell’Anno), tra l’altro in contrasto tra loro, relative al carattere vincolante o meno, per le parti e per il giudice, della proposta di accordo sulle prestazioni essenziali formulata dalla commissione e non accolta dalle parti collettive, sono ormai superate dalla sopravvenienza della disciplina di cui alla Legge n. 83 del 2000, la quale ha integrato la normativa preesistente, prevedendo il potere della Commissione di dettare al riguardo una disciplina provvisoria in mancanza di accettazione della proposta da essa formulata alle parti.
Infine, Cass. 5/10/1998 n. 9876, pres. Buccarelli, est. Mercurio ha precisato che il potere-dovere di comminare la sanzione della sospensione temporanea dei contributi sindacali trattenuti dalla retribuzione, in attuazione di quanto deliberato dalla Commissione, spetta al datore di lavoro.